养老金并轨,有“改”还需“革”
字体大小:[] [] []  来源:《南方》杂志   发布时间:2013-04-07 09:51:14 阅读次数:2775
 

    养老金并轨,故事被说了一年又一年,媒体也聚焦了一次又一次。然而每一年全国两会,人大代表和政协委员们“压箱底”的议案、提案,却往往还是这个,今年仍不例外。在人民网“两会热点调查”中,“养老金何时并轨”已经连续四年高居关注榜首位,超过90%的网民认为,应提高养老金涨幅。

  一直饱受诟病的养老金“双轨制”,收入差距究竟有多大呢?中国社会科学院世界社会保障中心主任郑秉文表示,由于养老金管理参照不同的制度体系,最低200多元,最高10000多元,机关事业单位一般为企业的2~3倍。

  “不患寡而患不均。”养老金的“身份鸿沟”为何难以跨越?能否削峰填谷,实现社会公平?

  “我不看数字,只看公平”

  广州市天河区员村一横路7号,偌大的院子里却少有老人出来溜圈。“养老金太少,都出去打工赚外快了。”邹鸿照言语间有些无奈。

  72岁的邹鸿照,原是华南无线电厂(现广州无线电集团)的高级工程师,1965年从华南工学院(现华南理工大学)毕业,读的是当时最抢手的无线导航专业,是老牌的大学本科生,过去的“高知阶层”。

  “毕业时好多政府机关要,最后还是走技术路线,来了企业。当时觉得,大家都是国家干部,身份上没什么差别。”谈起这些陈年往事,最让邹鸿照后悔的,就是当年未走“政”途。

  华南无线电厂也曾一度辉煌,作为高级工程师的邹鸿照,工资也曾“水涨船高”。但企业之后开始走下坡路,工资也随之大幅减少。1999年,工作34年的邹鸿照退休,与同一个厂工作的妻子养老金加在一起才1200元。妻子每月治病要花很多钱,两人能报销的医药费很低。邹鸿照急了,退休后四处打工赚钱,一直干到2010年。

  退休14年来,邹鸿照经历了退休金“九连涨”,最近的一次是在今年1月,国务院常务会议传来消息:自2013年1月1日起,提高企业退休人员基本养老金水平,提高幅度按2012年企业退休人员月人均基本养老金的10%确定。

  经过历次调整后,邹鸿照的养老金从1999年的700多元涨到如今的2800多元。然而,虚高的物价基本架空了养老金持续上涨的善意。最让邹鸿照在意的是,由于“双轨制”的客观存在,他身边机关事业单位公职人员的养老金早就远远超过了他。

  邹鸿照告诉记者,他有两个朋友,一个从省直机关退休,据说现在每月养老金8000多元,一个很晚进入广州市天河区机关工作,现在每月养老金据说也有差不多6000元。说到这些时,邹鸿照不自觉地提高了声音分贝,“其实我不看数字,只看公平”。

  公众并不买账“九连涨”,一份来自人民网的调查显示,超过97%的网友表示对企业职工退休人员养老金的持续上调并不满意。

  “养老金‘双轨制’已成为中国加速老龄化进程中风口浪尖的矛盾焦点。”广州市政协委员韩志鹏表示。作为一名资深微博控,韩志鹏告诉记者,他自开博以来被转发最多的一条微博,就是关于养老金并轨的话题。

  韩志鹏认为,“双轨制”的不合理性,主要体现于个人缴不缴养老金、养老金领取多与少、用纳税人的钱为部分人缴养老金这三个层次上。“机关事业单位人员上班时不用缴纳社保,退休后还能领到工资替代率80%左右的养老金;企业员工花钱交了社保,工资替代率却只有40%左右。仅仅靠小幅提高企业人员退休金,根本不可能扭转两种体制的极大差异。解决现行养老金不公问题的最好做法就是彻底改革养老金制度,让‘双轨’并轨。”

  要“改”更要“革”

  群众的期待、专家的建议均不谋而合地指向了养老金并轨,改革的步履为何依旧艰难?

  记者通过微博联系到《工人日报》社会周刊编辑部主任、知名时评人石述思,他告诉记者,当下企业职工养老金“九连涨”,力度还仅限于“改”的层面,到不了“革”的程度。“在这里,首先有一笔历史的账要算”。

  早在1993年,我国就已正式引入了养老保险制度。当时明确表示,改革要遵循“老人老办法、新人新办法、中人补齐”的原则,不区分机关、事业和企业工作人员。然而,由于改革遇到较大阻力,因此到1995年,机关和事业单位养老金最终没能纳入社保体系,继续由财政负担;企业被纳入社会保障体系,形成了“统账结合”的养老保险格局。如此一来,我国就有了两套并行的养老金制度体系。养老金的“双轨制”,自此发轫。

  “历史遗留问题的利益交织之下,改革谈何容易?”石述思认为,并轨首先遇到的问题就是,若按照统一的社会化养老路径来操作,削峰填谷,公务员的待遇必然骤降。公务员阶层既是政策的制定者,又是改革针对的首要阶层,在这个过程中,他们能否摆脱自身利益的束缚?

  2008年2月,国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点,与事业单位分类改革配套推进。然而,方案中“事业单位养老保险与企业基本一致”的内容,竟引起了一批事业单位提前退休潮。试点也因此迟迟没有实质性措施推开。

  “事业单位改革本身就相当复杂艰巨,加上处于全社会养老待遇金字塔尖的公务员继续安享超国民待遇,引起巨大民意反弹,又进一步使改革步履维艰。”石述思说。

  对此,韩志鹏表示,自我革命须循序渐进,养老金并轨需要一个更为成熟的环境前提。他说:“因为这背后牵扯到深层行政体制变革和精兵简政的问题,可以选择条件成熟的地区先行试点,再逐步推广。”

  深圳投石问路,率先启动了这场养老金并轨的自我革命。

  2007年,深圳即对聘任制公务员建立起“社会养老保险+职业年金(所谓职业年金,指公职人员基本养老保险之外的补充养老保险)”的养老保障模式。自去年8月25日起,新进入深圳市事业单位并受聘于常设岗位的工作人员,也与聘任制公务员一样正式告别了“财政养老”,“自掏腰包”参加基本养老保险、地方补充养老保险,同时按照规定参加职业年金。

  深圳的改革目标是,建立既与社会基本养老保险制度相统一,又体现机关事业单位特点的机关事业单位养老保障制度。然而,也有分析人士表示:“这次试点只是在起点公平上下功夫,未涉及养老金领取中的双轨制问题,结果是否走向单轨制,还有待观察。”

  亟待顶层设计统筹

  如果说机关事业单位的“自我革命”,是养老金并轨的第一步棋,那么接下来如何布棋,则取决于顶层设计的思路。

  “要推动社会保障制度的改革,逐步提高统筹的层次。”李克强总理在3月17日中外记者会上的表态,给养老金并轨提供了一条可参考路径。

  “机关事业单位的养老保险制度改革不能‘单打独斗’,而要在一个总体的改革框架下统筹进行。”全国政协委员、中共中央党校党建教研部主任王长江说。在他看来,养老金并轨迟迟难以实现的根源在于,我国养老体制的改革缺乏一定的“调”,缺乏全局统筹。

  “养老体制改革,与人社部、民政部、财政部都有关系,这就应该归到国家发改委的职责中,由发改委确定大体方向。其中还包括机构分类、人事制度、工资分配、财政保障等多方面的配套措施。”王长江说。

  “建立统一标准的养老体系,前提是立法。否则争论来争论去,没个说法,改革就没有依据。”石述思补充道。

  事实是,继1995年《中华人民共和国劳动法》颁布实施以后,《失业保险条例》《城市居民最低生活保障条例》和《社会保险费征缴暂行条例》等也相应出台,但养老保险方面的行政法规至今仍不健全。

  韩志鹏提出建议,中国要走全民化参保之路,国外养老金制度建设的经验或可借鉴。

  以美国为例,养老金制度走过200多年的历史,呈现出“三条腿”板凳的制度特征,即基本养老保险、雇主计划(相当于中国的企业年金)和商业养老保险。综合考量,美国的平均养老金替代率为51%,公务员基本在70%~80%之间。公务员在职时同样要缴纳养老保险,所有公民采取统一式缴费制度。

  “我们是否可以参考美国模式,也将养老金分为几块发放,建立多层次的养老资金来源渠道,同时实现对资金的科学有序管理?当然,这个前提是公权力机关要大力推进法治政府建设,实现收入的公开透明。”韩志鹏说。

  3月4日,人力资源和社会保障部副部长胡晓义公开表示,养老金“双轨制”等一系列问题正在进行综合研究和顶层设计。除了养老金双轨制待遇差别问题外,这个综合课题还包括应对老龄化的资金安排,养老金空账、缺口、投资运营、城乡差别、地区差别、转移接续问题,退休年龄问题,多层次养老保障问题,如何发展企业年金、职业年金、大病保险等。

  鉴于系统庞杂,胡晓义并没有给出并轨的具体时间表。

 
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