养老保险制度顶层设计刍议
字体大小:[] [] []  来源:财新《中国改革》   发布时间:2013-05-17 10:21:38 阅读次数:2723
 
【财新《中国改革》】(特约作者 胡继晔)解决养老问题,落实习李新政伊始提出的民生优先策略,只能以顶层设计深入推进养老保险体制改革,方可避免过去头痛医头、脚痛医脚的碎片化思路,切实搭建起养老大厦,使中国人真正老有所养。

  遵循的原则

  对养老保险制度改革进行顶层设计应当遵循以下原则:首先,以《宪法》第四十五条“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利”为指针,结合《社会保险法》的相关规定来设计;其次,考虑制度的衔接,应当以正在实施中的企业职工养老保险、新农保、城市居保为基础,把养老保险扩大到公务员、参公人员、事业单位职工和其他所有未参保群体,构建保障公民年老后基本生活的“国民基础养老金”;第三,根据养老金“社会统筹”部分所具有的“税”的性质,将原来的养老保险缴费改为社保税,结余部分不得从事任何投资(特种国债除外);第四,对公务员、参公人员、事业单位职工,采取“老人老办法、新人新办法”,确保已退休人员待遇不降低,吸引、鼓励现职和新入职公务员、参公人员、事业单位职工和其他所有新制度的参与者建立第二支柱的职业年金,给他们的未来以明确预期;第五,原企业职工、新农保、城市居保等养老保险参与者的个人账户养老金明确私有产权性质,杜绝新的挪用。所有个人账户养老金、企业年金、新建立的职业年金由新筹建的国家养老金理事会负责投资运营,此前个人账户养老金的空账则由全国社保基金理事会作为弥补的责任人,继续划拨国有资产充实。

  上述顶层设计的原则是基于2008年-2011年间笔者对全国18个省份的养老金情况的调研而来,据此制定的改革办法可以同时解决“养老金双轨制”“养老金贬值”“养老金缺口”等问题,符合《宪法》《社会保险法》等法律的规定,具有很强的可操作性。

  将社会保障“费”改“税”

  中国养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度,按照《社会保险法》第十一条的规定,“基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成”,其中的“政府补贴”来源于一般税收,个人账户制度更接近“费”的概念。

  社会保险税是社会保障制度与税收制度嫁接的产物,中国可以借鉴美国工薪税的模式,将基本养老保险的社会统筹部分改为征收社会保险税,在条件许可的时候,再加上基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险,形成统一的社会保险税,全国统一税率。这样,一方面可以实现养老保险全国统筹,彻底消除碎片化;另一方面也可以使得统筹部分的养老金的保值增值不再成为问题,以彻底的现收现付制度为基础,杜绝养老保险统筹部分不足的省份挪用个人账户养老金的现象。

  此前,社会保险基金征缴管理“政出多门”,各地具体操作相差较大,中央很难实行有效调控。各地、各部门往往强调自己管辖地区、管辖险种的重要性,尽可能抬高各自的标准,造成碎片化和征缴混乱。

  社会保险税开征之后,由于把此前的社会保险费改为税收,其税率、纳税人、征税对象、纳税期限、法律责任等均须由国家统一立法加以规定。对于欠税、漏税,税务机关除责令限期补交外还可加收滞纳金;对于偷税、抗税还可以处以罚款;主管税务机关还可采取通知开户银行扣缴入库、吊销税务登记证、提请工商部门吊销营业执照、提请人民法院强制执行等等强制手段。由于《刑法》中有明确的“逃避缴纳税款罪”,违反税法规定的单位及个人不仅要受到行政处罚,还有可能受到刑事制裁。社会保险缴费制度尽管也体现了一定的国家强制性,但是,《刑法》中并没有“逃避缴纳社会保险费罪”,这导致逃费行为定性上的含糊,强制程度明显不如社会保险税。

  关于社会保险税的纳税对象,应当规定只要有工薪收入,不管是农民工、企业主、医生、教师还是政府官员,都必须缴纳社会保险税。这种全面覆盖可以解决养老保险“双轨制”的问题,同时解决养老保险制度碎片化的问题,真正形成养老保险的全国统筹,形成国民基础养老金。

  目前,中国的名义养老金缴费率之高在各国独树一帜,但是,应该看到,目前社会统筹20%、个人账户8%的养老保险缴费率只是名义缴费率,各地计算基准五花八门,再加上社会平均工资3倍上限的“天花板”,绝大部分员工的养老金缴费率远低于28%。一旦社会保险税开征,首先要坚决降下名义税率,严格计税基准,增强社会保险税的税基刚性,确保社会保险税的税收收入不降低。考虑到人口结构和老龄化程度,中国的社会保险税率应当介于英国工薪税率25.8%和美国的12.4%之间。

  建立国民基础养老金

  根据法律和中国养老保险的基本性质,以企业职工养老保险制度为蓝本建立国民基础养老金,将所有劳动者纳入这一体系,建立养老保险的第一支柱,社会保险税作为这一支柱的资金来源。

  美国的联邦社保基金、英国国民保险基金均为普适的基础养老金,可以作为中国国民基础养老金的参照。

  美国通过工薪税筹集联邦社保基金,独立于国库,采取完全独立于财政收入的投资管理模式,即由财政部发行特种国债。征收对象覆盖所有公私营部门雇员,雇主和雇员按工资的6.2%分别缴纳,合计12.4%。

  英国的国民保险基金覆盖面与美国相同,根据物价指数和平均工资水平相挂钩予以调整,所有公私雇员缴纳的养老保险金费用标准比例全部一致,从2012财年起,雇员缴纳工资的12%,雇主缴纳13.8%,合计为25.8%。

  除英美两国外,OECD各国均由法律明确规定以雇员的工薪收入筹集养老保险专门基金,专款专用。为提高行政效率,许多国家将征缴社会保障基金与征税结合在一起,且社会保障供款占税收总额的比重不断攀升,其收、支逐步成为财政收、支的第一大项。据OECD统计,各成员国社会保障供款占税收总额的比重1965年仅为18.1%,1985年上升到23.4%,1995年达26.3%,2009年的最新数据为27.2%。以OECD成员国、长期占据世界最大的经济体前三甲的美、日、德三国为例,社会保障供款占税收总额的比重1965年分别为13.3%、21.8%、26.8%, 2009年分别增加到了27.2%、40.9%、38.7%,其中,日本的增幅最大,主要是日本社会加速老龄化所致。

  通过公务员职业年金配套来解决养老金“双轨制”问题

  《社会保险法》作为中国社会法领域的基本法律,并没有贯彻“法律面前人人平等”这一基本的立法理念,进一步固化了“碎片化”的养老制度,如《社会保险法》第十条就规定:公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。

  目前,中国公务员、参公人员、事业单位群体一直在尽缴费义务的范围之外,退休后却领取比一般企业职工高得多的养老金,很容易引起大众的诟病。改革养老保险“双轨制”,实行制度并轨的呼声已经持续很多年了,改革一直未有明显进展,一个重要原因正如同李克强总理所说:当改革进入深水区后,触动利益往往比触及灵魂还难,是“割自己的肉”。为了真正推动养老金制度走向国民基础养老金的改革,公务员、参公人员、事业单位职工的总体退休待遇不降低应当是改革得以推行下去的基本保障,惟有如此,方可推动“壮士断腕”般的养老金并轨改革,改革的基本思路是实行“老人老办法、新人新办法”,从在职和新入职者入手推行改革,已退休人员待遇不降低。

  中国公务员、参公人员、事业单位职工改革的重点应当放在弥补改革后待遇降低的部分,例如,建立类似美国加州公务员基金那样的“公务员年金”或“职业年金”,以确保现有公务员退休待遇水平不降低。加州公务员养老金是美国最大的公务员养老金、世界第三大投资运营的养老基金,由雇主和雇员分别缴费,基金采用信托的形式投资运营。截至2012年底,该基金的参与者包括160万名加州的各级各类公务员(州、市、县政府雇员以及学校的非教师雇员),总资产超过2550亿美元,其中,投资国际、国内股票的比例达三分之二以上。

  很多国家也经历了公务员经过长期并轨才逐步进入社会保障制度的情况。美国1935年通过了《社会保障法案》,一直到1983年公务员才完全纳入该体系。

  有国外成熟的制度经验可资借鉴,中国的公务员社会保障制度改革应当尽快制定公务员参保“路线图”,以实现社保制度领域“法律面前人人平等”的理念。为此,建立公务员、参公人员、事业单位职工职业年金,作为养老保险的配套制度,应当是最佳选择。

  养老金逐步投入运营

  养老金的运营主要包括两个方面,即社会保险税形成的国民基础养老基金,以及个人账户养老金、企业年金、职业年金形成的个人养老金,两者的运营方式完全不同。

  在统筹部分改为社会保险税并实行全国统一征收之后,目前在社保经办机构征收的社会保险税应当全部移交给税务机关征收;过去由税务机关征收个人账户养老保险费的省份应当把征收权移交社会保险经办机构征收。

  为确保公民“养命钱”的绝对安全,国民基础养老金必须实施彻底的现收现付制度。纳税人缴纳的社会保险税应当贯彻“专税专用”的原则,不直接进入国库或形成国有资产,而是形成国家层面的国民基础养老基金,结余部分全部由财政部发行特种国债,利率由政府确定,消除养老金贬值与投资失误两方面的风险。2002年12月,财政部发行总额368亿元附息国债时,面向全国社会保障基金理事会定向募集103亿元,向辽宁省社会保险基金定向募集10亿元,就开了财政部针对社保基金发行特种国债的先例。

  对个人账户养老金、企业年金、职业年金的保值增值问题,可以通过投资资本市场来解决。其运营主体有三个选择:全国社保基金理事会、人力资源和社会保障部和地方社保基金管理部门。但是,三者都有自己的弱点:全国社保基金理事会独此一家,且已经承担了国家养老金战略储备的任务,近期内只收不支,如果再承担个人账户养老金的管理显然任务太重,目标也不匹配;人力资源和社会保障部作为政府机关直接做投资存在着法律、法规障碍;地方社保基金管理部门投资经验、人才都比较缺乏,存在着受地方领导影响投资的问题。

  基于此,最佳的投资运营模式应当是:中央政府搭建统一的投资平台,以全国社保基金理事会为蓝本,设立国家养老金理事会作为投资运营主体。该理事会由人力资源和社会保障部为主导建立,吸收全国社保基金理事会、中投公司、地方社保基金等方面的专业人士加盟:全国社保基金理事会有专业投资管理运营队伍,成绩不俗,且的确曾经代一些省份运营由中央财政补充的个人账户养老金;人社部有遍布全国的组织体系和经办机构体系,具有无可比拟的组织资源和人力资源;中投公司自身就是国家主权基金,代表财政部参与养老金理事会将确保养老基金投资的合理方向;地方社保基金管理部门熟悉地方情况,充分代表各地养老金参与者的愿望。

  国家养老金理事会投资平台可以借鉴已有的全国社保基金理事会,也可以借鉴英国2012年正式开始具体投资运营的国家职业储蓄信托(National Employment Savings Trust)。英国《2008年养老金法案》以法律形式确立了个人养老金体系的具体改革措施,规定第二支柱自愿职业养老金自2012年10月起成为事实上的强制性职业养老金,所有年收入7475英镑以上、年龄在22岁到法定退休年龄之间、没有参加任何职业养老计划的劳动者都要“自动加入”职业养老金计划,雇主缴纳雇员工资3%,雇员本人缴纳4%,政府以税收让利的形式计入1%,合计8%的缴费注入雇员个人账户,组成新的强制性的养老金第二支柱。针对大量个体工商业者、自雇人士和非常规就业者等众多中小企业主,政府建立了国家资助的低成本养老金储蓄计划——国家职业储蓄信托,年费率仅为0.3%,负责管理最少一个人的职业养老金计划。

  国家养老金理事会以个人账户养老金投资运营为主业,可以避免地方政府干预养老金投资,同时又形成和全国社保基金理事会的适度竞争。为此,应当借鉴《全国社会保障基金投资管理暂行办法》,制定《国家个人账户养老金投资管理办法》,该办法的投资限制应当比全国社保基金更为宽松,可以包括海外投资、金融衍生品、商业房地产等,以对冲单纯投资国内资本市场的风险。

  国家养老金理事会在选择投资管理人的过程中,同样可以借鉴全国社保基金理事会的成功经验,通过招投标在全球选择合格的投资管理人,通过中国越来越庞大的个人账户养老金在全球的投资,迎接全球最大的“银发浪潮”,真正保障每个中国人的未来。

 
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